1. Politisches System

Mehr Gelassenheit

Ursprünglich ist die Volks­i­ni­tia­tive als Op­po­si­ti­ons­in­st​​​ru­ment der Bür­ger gegen die Eli­ten ge­schaf­fen wor­den. Ihre ori­ginäre Funk­tion liegt dar­in, Min­der­hei­ten das Aus­lö­sen von Ver­än­de­run­gen ge­genü­ber dem Sta­tus quo zu er­mög­li­chen, wel­che das re­prä­sen­ta­tive Po­li­tik­sys­tem nicht her­vor­bringt. Die Kri­tik am In­stru­ment Volks­i­ni­tia­tive ist nicht neu, aber sie hat sich in den letz­ten Jah­ren in­ten­si­viert und setzt oft genau an jenem Punkt an: Die Volks­i­ni­tia­tive er­fülle nicht mehr ihre ur­sprüng­li­che Funk­ti­on.

Auf­gru​​nd der ge­stie­ge­nen An­zahl Lan­cie­run­gen ist der Be­griff «I­ni­tia­ti­ven­flut​​​» ge­prägt wor­den; die In­itia­tive wird als ü­ber­nutzt wahr­ge­nom­men, der zu­sätz­li­che Auf­wand ü­ber­laste das po­li­ti­sche Sys­tem. Die eben­falls ge­stie­gene An­nah­me­quote sowie pro­ble­ma­ti­sche In­halte be­züg­lich Völ­ker­recht haben zudem zu ver­stärk­ten Schwie­rig­kei­ten bei der Um­set­zung ge­führt. Von ver­schie­de­ner Seite wird des­halb dar­auf hin­ge­wie­sen, dass sich die Nut­zung der di­rek­ten De­mo­kra­tie in einem Wan­del be­fin­de, und kri­ti­siert, die Volks­i­ni­tia­tive werde ver­mehrt als Wahl­kampf­hel­fe­rin​​​ und zur Mo­bi­li­sie­rung von Grup­pie­run­gen und The­men ein­ge­setzt, an­statt der För­de­rung von Min­der­heits­an­lie­​​​gen zu die­nen. In einer dem­nächst er­schei­nen­den Stu­die ist diese weit­ver­brei­tete An­nahme für den Zeit­raum der letz­ten dreis­sig Jahre an­hand aus­ge­wähl­ter In­di­ka­to­ren sys­te­ma­tisch ü­ber­prüft wor­den. Der vor­lie­gende Bei­trag fasst die wich­tigs­ten Er­geb­nisse zu­sam­men. Vier Grund­funk­tio­nen Gemäss der weit­ver­brei­te­ten Ty­po­lo­gie des Ber­ner Po­li­to­lo­gen Wolf Lin­der er­füllt die Volks­i­ni­tia­tive im po­li­ti­schen Sys­tem der Schweiz vier Grund­funk­tio­nen.

S​​ie dient ers­tens dazu, po­li­ti­sche For­de­run­gen aus der Be­völ­ke­rung auch gegen den Wil­len der Behör­den in die Rechts­ord­nung zu tra­gen (Ven­til­funk­tion); zwei­tens, durch ihren Druck die Behör­den zu einem Ent­ge­gen­kom­men in der Rechts­set­zung zu brin­gen (Ver­hand­lungs­pfan­​​​d); drit­tens, neue The­men und Ten­den­zen auf die po­li­ti­sche Agenda zu set­zen (Ka­ta­ly­sa­tor­funk​​​­tion); und vier­tens, die Ur­he­ber­schaft der In­itia­tive und ihre po­ten­zi­el­len Un­ter­stüt­zer zu mo­bi­li­sie­ren (Mo­bi­li­sie­rungs­f​​​unk­tion). So­wohl der An­stieg der An­zahl lan­cier­ter Volks­be­geh­ren als auch die um­fas­sen­den Ver­än­de­run­gen im Par­tei­en­sys­tem der Schweiz seit den 1990er Jah­ren legen die Ver­mu­tung nahe, dass sich bei der Volks­i­ni­tia­tive ein Funk­ti­ons­wan­del voll­zo­gen hat, durch den sich die In­itia­tive von einem In­stru­ment zur Be­ein­flus­sung der Rechts­set­zung ver­mehrt zu einem In­stru­ment der The­ma­ti­sie­rung be­stimm­ter An­lie­gen und der Selbstinsze­nie­rung von po­li­ti­schen Ak­teu­ren trans­for­miert hat. Die er­wähnte Stu­die un­ter­sucht für die letz­ten drei Jahr­zehn­te, in­wie­fern sich die An­teile der vier Grund­funk­tio­nen an allen zu­stande ge­kom­me­nen In­itia­ti­ven ver­än­dert ha­ben.

Die Fak­ten ma­chen dabei deut­lich, dass in den letz­ten Jahr­zehn­ten kein ein­deu­ti­ger Trend exis­tiert: Bei kei­ner der vier Funk­tio­nen hat der An­teil an der Ge­samt­zahl der In­itia­ti­ven über die Zeit ste­tig zu- oder ab­ge­nom­men. Die An­zahl an­ge­nom­me­ner In­itia­ti­ven mit Ven­til­funk­tion ist mit bloss zwölf in dreis­sig Jah­ren zwar re­la­tiv ge­ring. Ihr An­teil hat aber über den ge­sam­ten Zeit­raum nicht ab­ge­nom­men. Während der An­teil der Ver­hand­lungs­pfan­d​​​-­Funk­tion über die Zeit zu- und wie­der ab­nimmt, ver­hält sich der An­teil der Ka­ta­ly­sa­tor­funk­​​​tion na­hezu ge­gen­läu­fig. Auch bei der Mo­bi­li­sie­rungs­fu​​​nk­tion ist über die letz­ten Jahr­zehnte nicht die er­war­tete Zu­nahme fest­zu­stel­len. Letz­te­res ist dar­auf zurück­zu­führen, dass die rot-­grü­nen Par­teien schon in den 1980er und den 1990er Jah­ren im Zuge der Um­welt­de­batte und vor dem Hin­ter­grund der De­re­gu­lie­rungs­vo​​​r­la­gen der Bür­ger­li­chen zahl­rei­che In­itia­ti­ven zur Mo­bi­li­sie­rung ihrer An­hän­ger lan­ciert ha­ben; für die Rechts­aus­sen­par­te​​​ien wie die Na­tio­nale Ak­tion (später Schwei­zer De­mo­kra­ten) gilt dies be­reits für die 1970er Jah­re.

SVP als Geg­ne­rin von In­itia­ti­ven Die Häu­fung von In­itia­ti­ven, die von Par­teien und Po­li­ti­kern lan­ciert wor­den sind, fand damit vor allem in den frühen 1970er Jah­ren statt. Da­nach blieb ihre An­zahl ver­gleichs­weise sta­bil. Pi­kan­ter­weise war es nie­mand an­de­res als die SVP, die sich im Mai 1975 in einer Pres­se­mit­tei­lung be­klag­te, dass die Rechts­aus­sen­par­te​​​ien mit ihren «Ü­ber­frem­dungs­-I­​​​ni­tia­ti­ven» gegen die bun­des­rät­li­che Aus­län­der­po­li­tik​​​ einen fort­währen­den Wahl­kampf be­trei­ben, um ihre ei­ge­nen An­hän­ger zu mo­bi­li­sie­ren: «A­ber was soll’s: Die In­itia­ti­ven der Na­tio­na­len Ak­tion haben sich noch nie da­durch aus­ge­zeich­net, be­son­ders gut durch­dacht zu sein. Haupt­sa­che, man hat einen Wahl­schla­ger und kann seine ei­ge­nen Leute durch das Sam­meln von Un­ter­schrif­ten be­schäf­ti­gen und sie so noch ei­ni­ger­mas­sen zu­sam­men­hal­ten. In­itia­ti­ven als Be­schäf­ti­gungs­the​​​­ra­pie – so weit sind wir in un­se­rer De­mo­kra­tie!» Die Zei­ten haben sich geän­dert, das Prin­zip nicht. Heute wird die­ser Vor­wurf be­kannt­lich der SVP sel­ber ge­macht, wobei es zu dif­fe­ren­zie­ren gilt:

Auch wenn der re­la­tive An­teil der «­Mo­bi­li­sie­rungs­​​​-I­ni­tia­ti­ven» im Ver­hält­nis zu den an­de­ren In­itia­tiv­ty­pen seit den 1980er Jah­ren nicht zu­ge­nom­men hat, lässt sich gleich­zei­tig eine stei­gende At­trak­ti­vität des Volks­rechts für Par­teien aus­ser­halb des rech­ten Spek­trums be­ob­ach­ten. Ende der 1980er Jahre haben neben der Rechts­aus­sen­par­te​​​i Na­tio­nale Ak­tion vor allem die SP und die Grü­nen ei­gene In­itia­ti­ven lan­ciert. In den 1990er Jah­ren war es dann ins­be­son­dere die SVP, ab den 2000er Jah­ren zu­sätz­lich Par­teien aus dem bür­ger­li­chen (Mit­te-)La­ger wie die FDP («Büro­kra­tie-­Stopp​​​»), die CVP («Fa­mi­lie­nini­tia­​​​ti­ve») und die GLP («­Ener­gie- statt Mehr­wert­steu­er»), zudem auch Jung­par­teien wie die Juso (Min­dest­lohn- und 1:12-­Lohn-I­ni­tia­t​​​i­ve), die sich einen Mo­bi­li­sie­rungs­-­​​​Schub im ei­ge­nen Lager er­hoff­ten. Mit an­de­ren Wor­ten: Zwar hat über die Zeit keine Stär­kung der Wahl­mo­bi­li­sie­run​​​gs­-­Funk­tion im Ver­gleich zu den an­de­ren Funk­tio­nen statt­ge­fun­den. Je­doch stellt die Mo­bi­li­sie­rung durch Volks­i­ni­tia­ti­ven​​​ heute nicht mehr nur bei den Par­teien am lin­ken und rech­ten Rand des po­li­ti­schen Spek­trums, son­dern bei allen Par­teien ein Ele­ment in ihrer Wahl­kampf­stra­te­gi​​​e dar. Eine Aus­nahme bil­det die BDP, die heute in vie­ler­lei Hin­sicht der SVP der 1970er Jahre gleicht. Dass die Par­teien nach wie vor nur einen re­la­tiv klei­nen Teil aller In­itia­ti­ven lan­cie­ren, zeigt ein Blick auf die In­iti­an­ten der letz­ten drei Jahr­zehn­te. So wer­den heute die In­itia­ti­ven noch mehr als in frühe­ren Jah­ren von breit ab­ge­stütz­ten Ad-hoc-­Ko­mi­tees er­grif­fen, es fol­gen Spit­zen­ver­bände der Wirt­schaft und der Ge­werk­schaf­ten. Mit deut­li­chem Ab­stand fol­gen erst an drit­ter und vier­ter Stelle un­ge­fähr gleich­auf die Par­teien und die so­zia­len Be­we­gun­gen. Mehr Ge­las­sen­heit ist ge­fragt Ins­ge­samt lässt sich fest­hal­ten, dass der jüngst von po­li­ti­schen Be­ob­ach­tern oft pos­tu­lierte Wan­del der In­itia­tive vom Ven­til für nicht berück­sich­tigte Min­der­hei­ten zum in­sze­nier­ten Agen­da­set­ting- und Wahl­kampf-­In­stru­m​​​ent der Par­teien den em­pi­ri­schen Fak­ten nicht stand­hält.

Zwar wird die Volks­i­ni­tia­tive heute von na­hezu allen Par­teien zur Wäh­lermo­bi­li­sie­r​​​ung ge­nutzt. Der re­la­tive An­teil der Mo­bi­li­sie­rungs­fu​​​nk­tion hat aber im Ver­laufe der letz­ten Jahr­zehnte im Ver­gleich zu den an­de­ren In­itia­tiv­funk­tio­​​​nen nicht zu­ge­nom­men. Die­ser Be­fund mahnt dazu, die ak­tu­elle Dis­kus­sion über die Rol­le, die Nut­zung und Be­schrän­kung der di­rek­ten De­mo­kra­tie im po­li­ti­schen Sys­tem der Schweiz mit etwas mehr Di­stanz und Ge­las­sen­heit zu be­trach­ten.

(C) Quelle Prof. Dr. Adrian Vatter

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